省新村办资金组
    （2008年4月27日）

   近两年，我省每年筹集十多亿元资金用于支持新农村建设试点工作。在各级党委、政府及有关部门的高度重视和精心组织实施下，通过广大干部群众的艰苦努力，试点工作取得了巨大的成效。与此同时，我们也在试点资金的筹集、安排、拨付、使用和管理等方面进行了大量有益的探索和实践，逐步形成了一套符合基层实际的资金运转机制和管理模式。由于试点资金规模较大、来源众多、结构复杂，加上拨付管理的要求高，群众需求的变化多，各地的做法差异较大，少数地方在理解和操作上还存在一些偏离和失误。

    今年3月份，省新村办和省财政厅在对2007年试点资金管理办法进行修订的基础上，印发了《2008年全省新农村建设试点配套资金管理办法》。为了更好地解读这一管理办法，特别是针对一些理解有分歧、容易引起误操作的问题，我们结合各地运作中遇到的一些实际情况，下面就资金运转各个环节中的5个方面15个具体问题逐一作简要讲解。

   一、关于资金筹集方面

   （一）为什么要采取省、市、县三级政府筹资的方式

    据统计，2007年全省1万个试点村实际共投入资金54.9亿元，其中直接统筹资金12.68亿元，衔接统筹资金5.66亿元，这两块资金合计18.34亿元，比年初计划数16亿元增加了2.34亿元,占总投入的33.4%%。此外，还投入乡镇资金2.13亿元，占3.88%；村集体资金2.06亿元，占3.75%；单位帮扶资金2.61亿元，占4.75%；社会捐助资金3.07亿元，占5.59%；农民自筹资金16.12亿元，占29.36%，农民投工投劳折资7.9亿元，占14.39%；其它资金2.71亿元，占4.94%。平均每个试点村投入达到54.75万元。这是以新农村建设为平台，充分体现了“各级政府投一点，包扶单位助一点，社会各界扶一点，受益群众出一点”的多元长效投入机制，是集中财力办大事的一次有益尝试。这里，主要说明一下直接统筹资金实行三级投入的必要性。

    一是体现各级政府的重视程度，增强了对试点工作责任感。由于各地重视程度不一，资金投入差距大，造成试点工作不平衡。试点第一年的2006年，有的设区市和县本级财政没有安排一分钱支持试点村建设，几乎全部依靠省级资金的支持。这种情况与赣州市、南昌市本级超过2000万元、部分县超过1000万元形成了巨大的反差。如果维持这一局面，各地新农村建设的差距只要2-3年就将拉大和显现，这对农民群众是极不公平的。同时，单靠上级支持，基层是为了完成任务，责任感不强，主动性不强。

    二是体现各级财政的筹资能力，实现了财权与事权的统一。我省的财政体制给予了市、县较大的财力保障，我省省级集中财力的比重在全国倒数第二，而近几年来我省县级财政实力又明显增强。2007年全省县级财政总收入增长33.2%，超出全省平均水平5个百分点，其中县级地方财政收入增幅由2002年的5.5%增加到31.9%，高出全省平均增幅4.4个百分点，99个县市区全部迈入财政收入超亿元县行列，涌现出了一大批超10亿元县和超5亿元县。市县初步具备了支持新农村建设的财政实力。

    三是体现各级试点的统筹共建，有利于规范试点和整体推进。2006年没有把各级资金集中起来，结果出现省里资金搞省里的点，市县资金就搞市县的点，形成了分级试点的局面，而且资金补助标准不一，群众意见很大。其实当年市县两级安排的资金总量已经达到3.4亿元，其中设区市安排了大约1亿元，县本级安排了2.4亿元以上。因此，我们在2007年统一了试点，并明确了市、县的配套额度。这一额度与上年的实际到位资金是相当的，总体上没有给市县增加太多的压力，但各地不平衡。

    （二）保持市、县两级的配套规模基本不变

    近两年来，省财政投入巨资支持民生工程，每年新增四、五十个亿用于几十项公共财政支出，其中就包括了新农村建设。今年60项政策省级财政新增安排50亿元，要求市县配套部分仅为3.7亿元，而且全部都是去年的延续政策按原定比例配套，今年新出台的政策所需资金全部都由省级负担，给予市县更大的政策空间。三年来，为支持新农村建设试点，省财政从1亿元增加到今年的4亿元，可谓年年翻番，在全国新农村建设的省级投入上，江西是走在前面的。而对市县的配套要求上，我们始终按照量力而行的原则，尽力不增加市县负担。今年为了提高每个试点村的补助标准，在资金总量有限的前提下，我们不惜以减少试点村规模的代价，保证了市县配套总规模没有增加，甚至略有减少。

    （三）为何要从土地出让收入中安排配套资金

    从2007年起，省里规定必须从市县土地出让收入中安排资金用于新农村建设试点配套，今年的要求是全省拿8000万元，其中市级按每个试点村0.3万元的标准，安排2400万元；县级按每个试点村0.7万元的标准，安排5600万元。一些同志不理解，认为只要市县财政按规定的标准拿足了配套资金，就不用管资金来源了。其实，这是省新村办在为市县争取更多配套资金的一种策略。由于市县财政压力大，单纯要求从预算安排配套资金受到各方面的限制，也很难得到省委、省政府的同意。而土地出让收入全省有上百亿元，除成本开支外，基本上用于城市建设。按照以工补农、以城带乡的总体要求，特别是中央关于土地出让收入15%以上必须用于“三农”的明确规定，我们以此为理由提出地方配套要求，不仅顺利通过了审批，而且在申请该项资金的众多勺子中分得一羹，既合情合理，又为市县新村办争取了资金政策。

二、关于资金安排方面

（一）为何每个试点村要安排定额铺底资金

    这一政策从去年开始实施，今年省里仍然坚持这一做法。我们的考虑是：每个村安排定额铺底资金，有利于各级政府计算配套额度，安排年初预算；有利于试点村根据需要，按轻重缓急安排项目支出；有利于加强监管，掌握资金拨付和使用进度；有利于资金公开透明，便于宣传和家喻户晓。一些地方也认为，定额补助不利于村庄规模的合理配置资金，不利于调动积极性和奖优罚劣。必须指出，定额补助是利大于弊的，特别是在试点工作刚刚起步的头几年，我们更需要的是政策的稳定性、分配的公平性、操作的简单化，特别是群众的知情权。据调查了解，去年仍有个别地方将直接统筹资金按农户数进行分配，或部分资金定额分配，部分资金按村庄大小分配。这里再次强调，这种做法是不允许的，是违规的。我们鼓励县（市、区）在规定配套资金之外，增加安排部分试点资金，用于补助大村和建立激励机制，但每个村14万元是最低限额，不得相互调剂安排。

    （二）如何统计衔接统筹资金安排到试点村的金额

    关于衔接统筹资金安排到试点村的金额问题，一些地方反映不好把握，也影响了衔接统筹资金的核定数据和统计汇总。经研究，我们明确如下：衔接统筹资金是否落实到试点村，以该村群众是否受益为原则，分为直接受益和间接受益两种情况，在试点自然村范围内的建设项目为直接受益，如沼气、改水、村内道路、产业发展等；在试点自然村范围之外，但该村可以受益的建设项目为间接受益，如以工代赈的修路建桥、农业综合开发和小农水的排灌沟渠、集中供水、供气等。直接受益和间接受益都应认定为已落实到试点村。受益金额以该项目安排的衔接统筹资金总量为准，不按受益程度计算。

三、关于资金拨付方面

（一）改进按工程进度拨款的操作方法

    积极探索和改进单一的以试点进度确定拨款金额的管理方式，各地要从本地实际出发，建立相互配套、相互制约和相互促进的有效机制，进一步规范和完善按进度拨付直接统筹资金的操作办法。今年我们要求，原则上按资金总额3：5：2的比例分三次下拨，在试点启动时，必须先拨付部分启动资金，工程完成大部分时，资金拨付要达到80%，试点村的用款计划项目一旦完成，所有补助资金应全部核拨，不得留存结转。从时间上看，这三个拨款时间段应掌握在4月、10月和次年1月，但对各试点村的拨款时间不强求一律，工程快、质量好的村应优先拨付，需要整改的村可以缓拨。建议各地对大规模集中检查验收的方式进行一些调整和完善，目的就是改进无论快慢都要等统一检查后才能拿到钱的模式。

（二）为何要向试点村下达“资金到账通知单”

    直接统筹资金全部到了专户后，县级新村办应及时向所有试点村和所在乡镇政府下发《资金到账通知单》，告知14万元的铺底资金已经到位并注明资金来源，试点村可以据此提出用款计划和拨款申请。同时要求在村内进行公示，告知群众。这一做法至少有三点好处：第一，告诉试点村上级的补助资金已经到了，可以开始申请拨款，可以放心开工，不必担心拿不到钱；第二，张榜公布，让群众了解上级补助的资金总量和结构情况，便于监督使用；第三，建立起上下级的信息传递和沟通渠道，解决以往信息不对称、农民茫然被动的问题，树立政府诚信、透明的形象。今年各地上报试点村名单时，均附列了试点村理事长或村干部的电话，省新村办将随时通过电话抽查询问试点村资金到位情况，从而及时了解掌握第一手真实情况。

    （三）如何做好衔接统筹资金的落实工作

    对于衔接统筹资金的安排落实工作，各地也进行了一些有益的探索和尝试。有的地方在围绕试点村进行统筹安排项目的基础上，具体采取由有关部门确定出资额后，统一纳入专户，统一安排使用。这种做法，要以精心协调、统一部门认识和操作方法得当为前提。如果单方面采取措施，就可能使得一些矛盾出现激化。我们认为，在现行管理体制下，资金整合还需要有一个较长时间的磨合过程，需要讲求创新机制、改进方法，要用理性和智慧来实现目标，既不能生硬蛮干，否则会适得其反，欲速则不达，但又不能弃之不管，失去整合资源的良机。

    去年部分衔接统筹资金拨付慢，到位晚，特别是省里集中采购的物资迟迟不能到位，影响了试点进度。2008年如何做好衔接统筹资金的相关工作，这里提三点要求：一是抓源头的项目申报，确保试点村的项目安排达到规定额度；二是抓资金拨付，要主动上门，加强沟通，掌握情况；三是抓资金到位考核，有没有衔接上，我们有投票权。设区市一级要重点抓好资金拨付过程中的协调、调度，特别对非省直管县的资金拨付要催办、跟踪，对已经下达的资金应通过各种方式抓紧通知到县新村办。

四、关于资金使用方面

（一）直接统筹资金可以用于哪些方面

    管理办法规定：直接统筹资金重点用于改路、改水、改厕三项，其次可以用于改房、改栏、改环境、推广沼气、推广太阳能。未完成“三改”任务的，直接统筹资金不得用于其它建设项目。直接统筹资金的具体补助内容和环节是：公共建设项目的材料采购费、必要的专业工人工资等；按规定的项目和标准对农户自我建设进行奖励、补助；大宗建设材料政府统一采购费用等。今年对以物代资的发放作了一些明确规定，即每个试点村发放的物资折资，最多不超过该村直接统筹资金的60%。以前少数地方物资折资达到90%以上，在一定程度上仅支持了修路，忽视了改水、改厕的引导工作。改水改厕所需的资金并不多，是正确引导农民的卫生习惯，逐步摒弃农村几千年来落后卫生状况的一项大事，务必要安排一定的资金予以补助或奖励；此外，物资发放必须符合三个基本要求：物资质量有保证，成本低于市场价格，方便试点村随时提货。满足不了这些条件的，群众不满意，不如不搞。

    （二）直接统筹资金不可以用于哪些方面

    继续坚持“六个不搞”，即不搞环村公路，不搞大型广场，不搞进口草坪，不搞名贵花木，不搞违背群众意愿和经济承受力的大拆大建，不搞脱离实际的负债工程。这是2006年试点之初省委领导确定的戒律，至今仍具有积极的意义和现实的作用。省新村办和省财政厅在制定资金管理办法时又加了“三个不准”，即不准用于人员机构经费开支，不准用于兴建和维修村委会、村小组及新农村建设理事会办公用房，不准用于兴建和维修祠堂、门楼、长廊等。制定这些禁令并非未雨绸缪，而是试点以来部分地区不断出现的现象和行为，已经对全省试点工作产生了负面的影响，成为别人指责我们政策的软肋。所以，一定要严格执行这些规定。

五、关于资金管理方面

（一）进一步加强资金专户管理

    新农村建设专户是专门用于核拨与核算试点资金的，不要与其它项目资金混杂在一起。一些地方的农工部还管理着产业化、扶持生产等资金，建议不要放在新农村专户里。对于个别地方将机关办公经费也放在专户里，这是坚决不允许的。今年的管理办法第46条有误：“各级直接统筹配套资金应全部纳入新农村建设资金专户进行管理”应为“各级直接统筹配套资金应全部纳入县级资金专户进行管理”，即省以工代赈资金应转入县级扶贫专户，而以工代赈试点村的市县配套资金应转入新农村建设资金专户，可以分户核算，不必强行集中在一个专户里进行核算，但要向以工代赈试点村讲清楚资金来源及报账渠道。关于专户存款的利息问题有必要说一下，尽管我们尚未发现这样的问题，但有这种担心，就是县级新村办将专户存款产生的利息，用于工作经费开支。这里需要向大家讲清楚，国家相关的财经法规对此有明文规定，项目资金产生的存款利息，必须继续用于同类项目建设，不得改变使用性质和范围。具体讲，一是利息不能离开专户，如果离开专户即使用于原建设项目也属违规；二是不能用于与原建设项目无关的内容。这是一条高压线，也是审计部门重点审计的内容之一。

    （二）规范专户资金的核拨与账务处理

    由于目前资金的报账核算主要在乡镇一级，因此，县级专户的最重要功能是根据工程进度核拨资金。县级新村办要全面了解掌握各试点村的工程进度，及时向乡镇拨付资金，避免因迟拨资金而造成工程延误。同时要做好规范的资金收支账务处理，原则上应准确反映资金来源及金额，包括各级资金拨入的明细科目；反映资金拨付到乡镇的分户账；采取县级统一购买物资的，除了要反映购买物资的资金支出外，还要建立物资出库账以及相应的折资分户账，做到账款相符、账物相符、款物相符。

    （三）在哪一级进行资金核算

    针对目前试点村点多面广的现实情况，省里没有明确规定资金报账核算单位的具体级次，但我们鼓励以乡级报账核算单位为主，即以乡镇的财政所、会计核算中心、经管站等为报账核算单位，乡镇一级既有财务专业人员可以规范做账，又对所辖试点村的工程进展情况易于了解掌握，还可以方便试点村就近报账。对一些试点村数量较少、报账工作量不大的县（区）也可以实行县级报账。我们不主张在试点村或行政村直接报账核算，主要是考虑村里缺乏专业财务人员，人事变动快不易于会计帐簿和凭证的保管，目前村一级已经取消了账户，普遍实行村财乡管的体制，因此，试点村主要是填写“资金报账申请单”，并附上资金支出明细表或工程决算清单及合法有效的报账凭据，经理事会、村支两委、乡镇领导签字后，送报账单位申请拨款，同时村里要建立资金台账（流水账）用于备查。对于个别实行一村多点、农户数众多、试点资金数量较大的试点村，可以探索如村级报账后移交乡镇管理等模式。

    （四）关于试点建设的税收问题

    有人提出试点村建设中的税收问题，按有关规定，每村14万元建设资金，如果全部开具正式发票，要交纳7.8%左右的税收，资金超过了1万块钱，使得直接用于建设的资金减少，希望给予税收上的优惠或以非正式发票冲账。由于试点工作主要是工程建设，必须按规定交纳建筑安装营业税等，但这主要是由承建施工单位交纳，与村里无关。村里需要交纳的应该是技工工资、给农户改水改厕的补贴和奖励等现金支出，到税务部门开具发票时交纳的税收。这个问题在类似的项目建设中都长期存在，也呼吁过多年，但目前仍没有好的解决方案，只能遵守国家的税法。我们也要正确看待各类项目资金的一些管理要求，过分要求简单处置或不讲资金使用规则，不仅违反法律法规，还会留下很大的隐患，也会给建立长效的统筹机制带来不利影响。统筹是一种机制的改进和完善，并不是对制度的颠覆，不是可以搞特殊，不能违背国家法规自成一套，否则会产生更多问题，不利于健康发展。

    （五）关于统计报表有关口径的说明

    今年下发的“一表通”统计报表，对资金筹集拨付一拦进行了一些调整，主要体现在两个方面，一是把“到位资金”和“支出资金”改为了“到县资金”和“到村资金”，目的是强化资金拨付到村的统计和监督；二是明细了衔接统筹资金的具体项目，以便及时掌握和督促有关部门落实资金到位。有关报表的统计口径说明如下：

    “到县资金”是指已拨入县级专户的各类试点支持资金，由县级新村办负责填写。其中：直接统筹资金以拨入县级新农村建设专户的数额为准；直接统筹资金中省级以工代赈资金以拨入县级扶贫专户的数额为准；衔接统筹资金以拨入县有关单位项目资金专户的数额为准，未设立专户的，以下达到县财政的数额为准。拨入县有关单位项目资金专户的资金，由县级新村办向有关单位进行调度、查实后填写。表上已打斜杠栏不需填写。“到村资金”包括两方面，一是指县、乡报账单位已拨付到试点村的直接统筹资金（物资）和已拨付到报账单位并已使用到试点村的衔接统筹资金（物资），由试点村理事会负责填写；二是试点村已筹集落实的乡镇支持资金、村集体投入资金、单位帮扶资金、社会捐赠资金、农民自筹资金、农民投工投劳折资。其中：直接统筹资金中已打斜杠的分项栏不需填写，只需填写小计数；衔接统筹资金及其它各类资金分项栏必须逐项填写。

    这里顺便再说明一下农民自筹资金的统计口径：农民自筹资金是指农民为村组公益设施建设捐助的现金和物资，以及为自家住房改水、改厕，以及改栏、改环境和房屋修缮所花费的现金和物资，但新建住房及附属设施的建设费用不能计入试点的自筹资金。